无论是《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等生态环境领域的法律法规，还是《行政诉讼法》《行政处罚法》均进行了大幅度的修订，旧《办法》的很多规定已经不能适应生态环境部门执法需要。此次修订，对于行政处罚种类、调查取证、行政处罚裁量权、法制审核和集体讨论程序、信息公开等内容均进行较大幅度的修改，《办法》的实施必然对今后的生态环境执法产生深远影响。为此，我们根据《行政处罚法》、旧《办法》以及相关法律法规的规定，结合以往办理环境行政处罚案件的经验，对《办法》的条文进行逐条解读，不足之处欢迎批评指正。

生态环境行政处罚办法

《生态环境行政处罚办法》已于2023年4月13日由生态环境部2023年第1次部务会议审议通过，现予公布，自2023年7月1日起施行。

部长黄润秋

2023年5月8日

生态环境行政处罚办法

第一章总 则

第一条【立法目的】为了规范生态环境行政处罚的实施，监督和保障生态环境主管部门依法实施行政处罚，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国环境保护法》等法律、行政法规，制定本办法。

【解读】《办法》第一条是关于《办法》立法目的的规定。与旧《办法》相比，该条文的部分表述根据最新法律法规的规定作了修改，如“环境行政处罚”修改为“生态环境行政处罚”，“环境保护主管部门”修改为“生态环境主管部门”，“依法行使职权”修改为“依法实施行政处罚”。另外，在立法依据上，条文增加列举了《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国环境保护法》。

第二条【处罚法定原则】公民、法人或者其他组织违反生态环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予行政处罚的，依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施。

【解读】《办法》第二条是关于“处罚法定原则”的规定，处罚法定原则是行政处罚的基本原则，具体包括应受处罚行为法定、行政处罚依据法定、实施行政处罚的主体及职权法定、实施行政处罚程序法定等内容。该条文延续了旧《办法》的规定，仅在表述上进行了修改，将“违反环境保护法律……”修改为“违法生态环境法律……”。由于此类表述上的修改内容较多，也易于理解，后文对于类似的修改将不作说明。

第三条【罚教结合原则】实施生态环境行政处罚，纠正违法行为，应当坚持教育与处罚相结合，服务与管理相结合，引导和教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

【解读】《办法》第三条是关于行政处罚“罚教结合”原则的规定。与旧办法相比，《办法》增加了“纠正违法行为”也应符合“罚教结合”原则的规定。这一修改内容与2021年修订的《行政处罚法》（以下简称新《行政处罚法》）第六条的规定保持一致。事实上，生态环境行政处罚实施过程中，通常伴随着责令改正、限期改正违法行为等行政命令，纠正违法行为的行政命令虽然不适用行政处罚的程序规定，但其实施也应当坚持“罚教结合”原则，生态环境部门在纠正违法行为的同时要做好宣传教育，为当事人解决实际困难提供服务。

第四条【维护合法权益】实施生态环境行政处罚，应当依法维护公民、法人及其他组织的合法权益。对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。

【解读】《办法》第四条是关于维护当事人合法权益的规定，并特别强调了保密的要求。该条文的修订有两方面值得关注：一是与旧《办法》比较，《办法》新增了关于国家秘密、个人隐私的保密要求；二是《办法》扩大了保密义务的范围。旧《办法》仅规定了保守“相对人的有关技术秘密和商业秘密”，而新《办法》将保密的范围扩大到“实施行政处罚过程中知悉的”国家秘密、商业秘密和个人隐私。因此，生态环境部门在执法过程中，不仅应当保护对相对人的商业秘密，对于在执法过程中知悉的国家秘密、相对人、证人、举报人等的个人隐私等也应当予以保密。执法机关的保密义务，集中体现在行政处罚结果的公开过程中，《办法》第六十四条对于行政处罚结果公开时应当隐去的个人隐私信息、商业秘密信息作出了详细的规定。

第五条【公正公开原则】生态环境行政处罚遵循公正、公开原则。

【解读】《办法》第五条是关于行政处罚公正公开原则的规定。该条是《办法》新增的条文，条文内容与新《行政处罚法》第五条第一款的规定一致。新《行政处罚法》第五条第二款、第三款分别对于“公正原则”“公开原则”的内容进行了详细规定，但是《办法》仅根据新《行政处罚法》第五条第一款作出了概况的规定。根据新《行政处罚法》，公正原则包括行政处罚的设定公正、行政处罚的实施公正等内容，公开原则包括行政处罚的依据公开、过程公开、结果公开等内容。《办法》第三章第七节专门对生态环境行政处罚的信息公开作出规定，这是行政处罚公开原则的具体体现。

第六条【回避制度】有下列情形之一的，执法人员应当自行申请回避，当事人也有权申请其回避：

（一）是本案当事人或者当事人近亲属的；

（二）本人或者近亲属与本案有直接利害关系的；

（三）与本案有其他关系可能影响公正执法的；

（四）法律、法规或者规章规定的其他回避情形。

申请回避，应当说明理由。生态环境主管部门应当对回避申请及时作出决定并通知申请人。

生态环境主管部门主要负责人的回避，由该部门负责人集体讨论决定；生态环境主管部门其他负责人的回避，由该部门主要负责人决定；其他执法人员的回避，由该部门负责人决定。

【解读】《办法》第六条是关于回避制度的规定，该条文对于新《行政处罚法》第四十三条的规定进行了细化，更据有操作性。与旧《办法》相比，回避制度作出了以下修改：

首先，增加了“与本案有其他关系可能影响公正执法的”执法人员应当回避的规定。至于何为“其他关系”、何为“可能影响公正执法”，《办法》未作进一步的规定。笔者认为可以参照《公务员回避规定》关于公务回避的规定执行。根据《公务员回避规定》，执法人员在执行公务过程中，其与当事人存在夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系的均应当回避，上述“关系”的范围超出“近亲属”（行政诉讼法规定的“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属）部分，可以视为“其他关系”。

其次，增加了当事人申请回避，应当说明理由的要求，该规定旨在防范当事人滥用回避申请权；同时，对于行政机关答复回避申请的程序作出规定。《办法》规定，对于当事人的回避申请，生态环境部门应当及时作出决定，并将决定通知申请人。

再次，细化了不同执法人员回避的决定主体。新《行政处罚法》第四十三条第三款规定“当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定”，但未规定行政机关负责人回避的决定主体。《办法》对此进行了细化：生态环境行政主管部门主要负责人的回避，有该部门负责人集体讨论决定；生态环境主管部门其他负责人的回避，由该部门主要负责人决定。

第七条【法律适用规则】对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已经被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

【解读】《办法》第七条是关于生态环境行政处罚法律适用的规定，两款规定分别对应新《行政处罚法》第二十九条、第三十七条。上述规定包含了法律适用的三项规则，即“一事不二罚”“法条竞合从一重（仅限于应当给与罚款处罚的情形）”“从旧兼从轻”原则。上述规定是法律适用规则在生态环境行政处罚领域的具体化，但是条文的内容仍然较为原则，在具体案件的运用过程中可能产生争议。例如，同一违法行为跨越旧法和新法时，如何适用法律？又如，通过篡改、伪造在线监测数据等逃避监管的方式超标排放污染物的行为，是一个违法行为还是两个违法行为？对于这些问题，无法从《办法》的条文中找到答案，需要结合《立法法》以及法理学的知识予以进一步解释。

第八条【处罚种类】根据法律、行政法规，生态环境行政处罚的种类包括：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业；

（五）责令限期拆除；

（六）行政拘留；

（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚种类。

【解读】第八条是关于行政处罚种类的规定。新《行政处罚法》增加了通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等行政处罚类型。《办法》在此基础上又增加了一定期间内不得申请行政许可、责令停产整治、禁止从业、责令限期拆除等行政处罚种类。这些行政处罚种类在生态环境法律法规中均有相关规定。

例如，《危险废物经营许可证管理办法》第二十九条规定“被依法吊销或者收缴危险废物经营许可证的单位，5年内不得再申请领取危险废物经营许可证。”该规定中的“5年内不得再申请领取危险废物经营许可证”即属于“一定期间内不得申请行政许可”的行政处罚。又如，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十二条第二款规定“接受委托编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的技术单位违反国家有关环境影响评价标准和技术规范等规定，致使其编制的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题的……情节严重的，禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作……”该规定属于禁止从业的行政处罚。再如，《中华人民共和国水污染防治法》第八十四条第二款规定“除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，可以责令停产整治。”该规定中同时规定了责令限期拆除、责令停产整治两种行政处罚种类。

需要注意的是，在以往的执法和司法实践中，通报批评、降低资质等级、责令停产整治、限制从业、责令限期拆除等是否属于行政处罚存在争议，而《办法》对于上述具体行政行为已经明确规定为行政处罚行为。因此，《办法》实施后，生态环境主管部门在作出上述决定时，应当遵守《行政处罚法》的规定，在程序上应当履行立案、调查取证、告知与陈述申辩、法制审核等程序，在形式上应当作出行政处罚决定书，而不能以“红头文件”的形式作出上述具体行政行为。

第九条【责令改正】生态环境主管部门实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

责令改正违法行为决定可以单独下达，也可以与行政处罚决定一并下达。

责令改正或者限期改正不适用行政处罚程序的规定。

【解读】《办法》第九条是关于责令改正或者限期改正违法行为的规定。其中第九条第一款的规定与新《行政处罚法》第二十八条第一款规定相同。该条文第二款、第三款对于责令改正违法行为的形式和程序作出了规定。对于责令改正违法行为的法律性质，在执法和司法实践中曾有不同的认识，有人认为责令改正违法行为属于行政处罚，而更多的观点认为责令改正违法行为系行政命令。《办法》第九条第三款对于这一争议问题作出了回应，即责令改正或者限期改正不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。

第十条【执法人员】生态环境行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。

【解读】《办法》第十条是关于执法人员行政执法资格和人数的规定，该规定直接来源于新《行政处罚法》第四十二条的规定。在执法实践中，对于行政执法人员应当取得行政执法资格、执法人员不得少于两人已经基本形成共识，一般不会产生争议。但是，生态环境执法中往往需要进行取样监测，而具备行政执法资格的执法人员并不一定具有取样资格。因此，环境行政执法过程中如果需要取样监测，执法人员应当具备单独的取样资格，否则可能导致取样监测程序违法，执法部门对此应当予以重视。

第二章实施主体与管辖

第十一条【处罚主体】生态环境主管部门在法定职权范围内实施生态环境行政处罚。

法律、法规授权的生态环境保护综合行政执法机构等组织在法定授权范围内实施生态环境行政处罚。

【解读】《办法》第十一条是关于生态环境行政处罚主体的规定。该条第一款的修订结合了生态环境系统垂直管理制度改革的成果，修改了旧《办法》中“县级以上环境保护主管部门”作为行政处罚主体的规定。垂改之后，各地生态环境分局不再是县级人民政府工作部门，而是地市级生态环境局的派出机构。在垂改过程中，生态环境分局作为派出机构能否以自己的名义作出行政处罚决定，曾在执法和司法实践中产生较大争议。由于我国早期环境保护法律、法规的立法用语中对生态环境履行监管职责主体的表述一般为“县级以上人民政府生态环境部门对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”。按照严格的立法用语理解，在垂直改革管理之后县级生态环境分局不再属于县级人民政府的组成部门，因此无权再履行相应行政处罚的职责。因此，在相关法律法规修订并授予县级生态环境部门行政处罚权之前，各地生态环境分局将不具有实施行政处罚的职权。

本条第二款是关于生态环境领域实行综合执法的规定。新《行政处罚法》第十八条规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”第二款“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”上述规定为生态环境领域综合执法提供了法律依据，即生态环境领域可以相对集中行使行政处罚权，生态环境综合执法机构行使行政处罚权的范围由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府决定。

第十二条【委托处罚】生态环境主管部门可以在其法定权限内书面委托符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。

受委托组织应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法的有关规定实施行政处罚。

【解读】《办法》第十二条是关于委托处罚的规定，该规定吸收了《行政处罚法》对于委托处罚的新增规定。新《行政处罚法》第二十条、第二十一条对于委托处罚，新增委托实施行政处罚应当将委托书向社会公布，载明委托的具体事项、权限、期限等内容。修改受托单位为依法成立并具有管理公共事务职能的组织，新增条件为有取得行政执法资格的工作人员等要求。《办法》第十二条对于委托处罚未作详细规定，仅规定应当依据新《行政处罚法》的办理。

第十三条【地域管辖】生态环境行政处罚由违法行为发生地的具有行政处罚权的生态环境主管部门管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

【解读】《办法》第十三条是关于行政处罚地域管辖的规定。旧《办法》规定，“造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。”对于该规定，执法部门对于“造成跨行政区域污染”“污染行为发生地”的理解存在差异，例如未经批准将危险废物跨省处置，但未造成环境污染是否属于“造成跨行政区域污染”？“污染行为发生地”是否包括结果发生地？

此次《办法》修订，不再强调“造成跨行政区域污染”，统一规定规定生态环境行政处罚案件由“违法行为发生地”生态环境部门管辖，与新《行政处罚法》第二十二条的规定一致。违法行为发生地包括着手地、实施地、经过地、结果地。当事人实施了行政违法行为，在其实施过程中任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。因此，《办法》关于地域管辖的规定对于跨行政区域的生态环境违法行政处罚的管辖权提供了法律依据，对于一些生态环境违法行为即使未造成跨区域污染的后果，违法结果发生地的生态环境部门也有权管辖。

第十四条【共同管辖】两个以上生态环境主管部门都有管辖权的，由最先立案的生态环境主管部门管辖。

对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级生态环境主管部门指定管辖；也可以直接由共同的上一级生态环境主管部门指定管辖。

【解读】《办法》第十四条是关于共同管辖的规定，该确立了“立案在先”原则。旧《办法》第十八条规定，两个以上环境保护主管部门都有管辖权的环境行政处罚案件，由最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖。即对于共同管辖行政处罚案件，以“最先发现或者最先接到举报”为优先。但是，这一标准在实践中难以操作，在产生争议后也难以证明哪个机关“最先发现”违法行为。此次修订，《办法》确立了“立案在先”原则，与新《行政处罚法》保持一致，也便于实践中的操作和产生管辖争议的解决。

第二款规定，新增了发生管辖争议时“应当协商解决”的规定，但该条同时规定“也可以直接由共同的上一级生态环境主管部门指定管辖”，可见协商解决并非前置程序，条文中“应当协商解决”改为“可以协商解决”更为妥当。

第十五条【指定管辖】下级生态环境主管部门认为其管辖的案件重大、疑难或者实施处罚有困难的，可以报请上一级生态环境主管部门指定管辖。

上一级生态环境主管部门认为确有必要的，经通知下级生态环境主管部门和当事人，可以对下级生态环境主管部门管辖的案件直接管辖，或者指定其他有管辖权的生态环境主管部门管辖。

上级生态环境主管部门可以将其管辖的案件交由有管辖权的下级生态环境主管部门实施行政处罚。

【解读】《办法》第十五条是关于指定管辖的规定，第一款、第三款与旧《办法》第二十条第一款、第三款内容相同，第二款增加了上级生态环境主管部门“可以对下级生态环境主管部门管辖的案件直接管辖”的规定，并对指定管辖部门限制在“其他有管辖权的生态环境主管部门”，而不能随意指定管辖。因此，根据《办法》规定，上一级生态环境主管部门对于下级生态环境主管部门管辖的案件认为有必要指定管辖的，可以指定辖区内其他有管辖权的部门管辖，如辖区内无其他有管辖权的部门，则应当直接管辖。

第十六条【内部移送】对不属于本机关管辖的案件，生态环境主管部门应当移送有管辖权的生态环境主管部门处理。

受移送的生态环境主管部门对管辖权有异议的，应当报请共同的上一级生态环境主管部门指定管辖，不得再自行移送。

【解读】《办法》第十六条是关于内部移送的规定，即案件属于生态环境部门主管，但不属于本机关管辖的案件，应当移送有管辖权的生态环境主管部门。该规定与旧《办法》第二十一条的规定一致，仅将“环境保护主管部门”改为“生态环境主管部门”。执法部门需要注意的是，受移送的生态环境主管部门对于管辖权有异议（认为不属于本机关管辖），不得再自行移送的，只能报请共同的上一级生态环境主管部门指定管辖。该规定是为了避免出现不同部门之间因管辖权无休止的推诿、扯皮现象。

第十七条【外部移送】生态环境主管部门发现不属于本部门管辖的案件，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理。

对涉嫌违法依法应当实施行政拘留的案件，生态环境主管部门应当移送公安机关或者海警机构。

违法行为涉嫌犯罪的，生态环境主管部门应当及时将案件移送司法机关。不得以行政处罚代替刑事处罚。

对涉嫌违法依法应当由人民政府责令停业、关闭的案件，生态环境主管部门应当报有批准权的人民政府。

【解读】《办法》第十七条是关于外部移送的规定，即生态环境部门发现不属于本部门主管的案件，应当及时移送其他主管机关。准确来说，外部移送涉及的是“主管”问题，而不是“管辖权”问题。从正常认知过程来看，主管先于管辖发生,它是确定管辖的前提与基础，只有明确案件属于生态环境部门主管，才能进一步确定地域管辖和级别管辖。从这个意义上来说，旧《办法》将外部移送问题的规定置于管辖权规定之前，更加符合认知的规律。

该条第四款是新增规定，但其内容在《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律中已经有明确规定，是对有关规定的重申。如《环境保护法》第六十条规定“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”