政府融资新风向？专项债大起底！

ailucy 2023年11月13日星期一上午 8:30

原创声明 | 本文作者为金融监管研究院资深研究员杨瑾。

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写在前面

一、地方政府专项债的由来

二、地方政府专项债的类型和主要品种

三、地方政府专项债的审批与发行

四、地方政府专项债预算管理

五、 2019年地方政府专项债政策重大调整

结语

写在前面

首先需要明确，本文中我们在谈论专项债时我们在谈论什么。

专项债有产业专项债和地方政府专项债，前者属于企业债的一种，2017年国家发展改革委办公厅曾发布《社会领域产业专项债券发行指引（发改办财金规〔2017〕1号）》鼓励市场化运营的公司法人主体发行（公立医疗卫生机构、公立学校等公益性质主体除外）社会领域产业专项债券，募集资金主要用于社会领域产业经营性项目建设，或者其他经营性领域配套社会领域产业相关设施建设，主要依据《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》发行，主要推出过PPP项目专项债券、养老产业专项债券、农村产业融合发展专项债券等等品种。这类专项债并不是本文讨论的内容，本文分析的是后者，地方政府专项债，根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）规定，是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

一、地方政府专项债的由来

我国1994年颁布的《预算法》第二十八条明确规定“ 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府发债禁令直到2009年才开始松动。为应对2008年金融危机，破解地方政府融资难题，2009年3月全国两会政府工作报告中提出安排发行地方政府债券2000亿元，用于部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力。2009年2月财政部发布《地方政府债券预算管理办法（财预[2009]21号）》，开始推进地方政府债券发行改革，规定地方政府经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，债券收入可以用于省级（包括计划单列市）直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。此时地方政府债券为“代发代还”模式。

2011年10月财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，启动了上海、浙江、广东、深圳四省（市）地方政府自行发债试点，规定试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制。此次改革之后，地方政府债券的发行端开始放开，不过其还本付息仍由财政部代办执行，即“自发代还”模式。

2014年5月财政部印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》规定，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还，在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。地方政府债券进入“自发自还”模式。

2014年8月《预算法》修改，正式以法律形式赋予地方政府发行债券的权利，且禁止地方政府及其所属部门以任何其他方式举借债务。

2014年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》规定地方政府依法适度举债权限及地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。由此，地方政府专项债券被正式提出。

2015年4月财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库〔2015〕83号）》明确规范了地方政府专项债券的发行流程及管理。地方政府专项债券成为法定的重要债务融资工具之一。

二、地方政府专项债的类型和主要品种

（一）地方政府专项债的类型

2015年4月财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法（财库〔2015〕83号）》对地方政府专项债（以下简称普通专项债）进行了详细的规定，是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券采用记账式固定利率附息形式。专项债券由各地按照市场化原则自发自还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还主体为地方政府。专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，2018年后又增加15年、20年。单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源，单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。

2017年6月财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预〔2017〕89号）》试点发行项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券（以下简称项目收益专项债），按照本地区政府性基金收入项目分类发行，实现项目收益与融资自求平衡，建立专项债券与项目资产、收益相对应。专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。项目收益专项债，各地应当按照相关规定，充分结合项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入情况、债券市场需求等因素，合理确定专项债券期限。

项目收益专项债代表了地方政府专项债的发展方向，目前处于试点阶段，作为地方政府专项债的一种特殊品种，成熟一类项目推进一类，目前已经推出的有土地储备、政府收费公路、棚改、轨道交通和高等学校五个品种。

表一：普通专项债券与项目收益专项债券的区别

注：周转条款：因项目取得的政府性基金或专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。

（二）地方政府专项债的主要品种

地方政府专项债依法允许发行后并没有在法规层面对发债的领域和项目作出具体的要求和限制，且审核程序简单，对项目的论证要求不高，实践中地方政府往往创新出各种专项债名目和品种，这就是专项债被称为万能债的原因，任何项目都可以包装后申请发债，其实真正被法规明确规范的地方政府专项债品种目前只有土储、收费公路、棚改、轨道交通、高等教育五个项目收益专项债品种。

（1）地方政府土地储备专项债券。

2017年5月财政部、国土资源部联合发布《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知（财预〔2017〕62号）》，从土地储备领域开始试行项目收益专项债。地方政府土地储备专项债券是第一个法规明文规定的地方政府专项债品种。

土地储备专项债是地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

省级政府为土地储备专项债券的发行主体。市县级政府确需发行土地储备专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行土地储备专项债券。

发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

（2）地方政府收费公路专项债券。

2017年6月财政部、交通运输部联合发布《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知（财预〔2017〕97号）》，地方政府收费公路专项债券作为财预89号文提及的另一个项目收益专项债试点，成为第二个法规明文推出的地方政府专项债品种。

收费公路专项债是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。这里的政府收费公路是指根据相关法律法规，采取政府收取车辆通行费等方式偿还债务而建设的收费公路，主要包括国家高速公路、地方高速公路及收费一级公路等；专项收入包括政府收费公路项目对应的广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等。

省级政府为收费公路专项债券的发行主体。市县级政府确需发行收费公路专项债券的，由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行收费公路专项债券。

发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。资金优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设，不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出。

（3）地方政府棚户区改造专项债券。

2018年3月财政部、住房和城乡建设部联合发布《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知（财预〔2018〕28号）》，为规范棚户区改造融资行为，遏制地方政府隐性债务的增加，试点发行棚户区改造专项债。

棚户区改造专项债是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。这里的棚户区改造，是指纳入国家棚户区改造计划，依法实施棚户区征收拆迁、居民补偿安置以及相应的腾空土地开发利用等的系统性工程，包括城镇棚户区（含城中村、城市危房）、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等；专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

省级政府为棚改专项债券的发行主体。试点期间市县级政府确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

试点发行棚改专项债券的棚户区改造项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的纳入政府性基金的国有土地使用权出让收入、专项收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

棚改专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。棚改专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理。

以上三个地方政府专项债品种为财政部在全国范围内推进的试点品种。

表二：土地储备专项债、收费公路专项债、棚改专项债对比表

（4）轨道交通项目专项债券。

2017年11月深圳市财政委员会根据财政部2017年89号文发布《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）（深财预〔2017〕号）》，2017年12月11日，深圳市成功在深交所招标发行总额20亿元的轨道交通专项债，这是首个由地方政府根据自身需求设计的项目收益专项债品种，成为地方政府中财预[2017]89号文的首个践行者，《深圳市轨道交通项目专项债券管理办法（试行）》有效期一年，目前已失效，但深圳市轨道交通项目专项债券依然在发行，2019年3月又发行2期。

（5）高等学校专项债券。

2018年8月云南省财政厅发布《云南省公办高等学校项目专项债券管理办法（暂行）（云财预〔2018〕163号）》试点发行教育建设项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，2018年8月10日，云南省政府通过财政部深交所政府债券发行系统成功招标发行10亿元省级高等学校专项债券。2019年8月又发行10期。目前，青海、广西、吉林、四川、河南等省份也相继发行教育项目专项债。

三、地方政府专项债的审批与发行

（一）地方政府专项债的审批

（1）地方政府专项债的审批。地方债发行前一年，市县级政府财政部门会同行业主管部门上报下一年的一般债和专项债额度需求，由省级财政部门汇总上报财政部，经国务院报全国人大批准全年债务新增限额。财政部根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号)，在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区债务总限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下发至省级财政部门，省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门。

市县级财政部门聘请专门机构进行方案制定、材料撰写，上报省级财政部门进行审核，省级财政部门报财政部审核通过后，向国库司申请组织发行，通过债券市场完成发行后由省级财政部门转贷给市县。

表三：专项债审批流程

（2）备案及报告。各地应当将本地区专项债券发行安排、信用评级、信息披露、承销团组建、发行兑付等有关规定及时报财政部备案。专项债券发行兑付过程中出现重大事项应当及时向财政部报告。

（二）地方政府专项债的发行

（1）地方政府专项债的发行。地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。其发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行，承销是指地方政府与主承销商商定债券承销利率（或利率区间），要求各承销商（包括主承销商）在规定时间报送债券承销额（或承销利率及承销额），按市场化原则确定债券发行利率及各承销商债券承销额的发债机制。招标是指地方政府通过财政部国债发行招投标系统或其他电子招标系统，要求各承销商在规定时间报送债券投标额及投标利率，按利率从低到高原则确定债券发行利率及各承销商债券中标额的发债机制。其中公开发行单一期次发行额在5亿元以上的须通过招标方式发行。

采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。

专项债券应当在中央国债登记结算有限责任公司办理总登记托管，在国家规定的证券登记结算机构办理分登记托管。专项债券发行结束后，符合条件的应按有关规定及时在全国银行间债券市场、证券交易所债券市场等上市交易。

省级财政部门应当不迟于发行前7个工作日，与发行场所协商地方债券（包括一般债券、专项债券）发行时间，发行场所原则上应当按照“先商先得”的方式给予确认。各发行场所要加强沟通，避免不同省份在同一时段窗口发行地方债券，防止集中扎堆发行；需财政部进行协调的，及时与财政部联系。

各地应当在专项债券发行定价结束后，通过中国债券信息网和本地区门户网站等媒体，及时公布债券发行结果。

表四：专项债发行流程

（2）信息披露。各地应当按照有关规定及时披露专项债券基本信息、财政经济运行及相关债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。专项债券存续期内，各地应按有关规定持续披露募投项目情况、募集资金使用情况、对应的政府性基金或专项收入情况以及可能影响专项债券偿还能力的重大事项等。

根据《地方政府债务信息公开办法（试行）》的通知（财预〔2018〕209号）规定，省级财政部门应当在新增专项债券发行前，提前5个以上工作日公开以下信息：

a.经济社会发展指标。包括本地区国内生产总值、居民人均可支配收入等；

b.地方政府性基金预算情况。包括本地区、本级或使用专项债券资金的市县级政府地方政府性基金收支、拟发行专项债券对应的地方政府性基金预算收支情况；

c.专项债务情况。包括本地区专项债务限额及余额、地区分布、期限结构等；

d.拟发行专项债券信息。包括规模、期限及偿还方式等基本信息；

e.拟发行专项债券对应项目信息。包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等；

f.第三方评估信息。包括财务评估报告（重点是项目预期收益和融资平衡情况评估）、法律意见书、信用评级报告等；

g.其他按规定需要公开的信息。

省级财政部门应当及时在本单位门户网站、中国债券信息网等网站披露地方债券发行相关信息，不再向财政部备案需公开的信息披露文件。

四、地方政府专项债预算管理

根据2016年财政部发布的《关于印发<地方政府专项债务预算管理办法>的通知（财预〔2016〕155号）》规定，专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。专项债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。非债券形式专项债务应当在国务院规定的期限内置换成专项债券。

省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额。

为了更清晰的说明具体省级和市县级专项债务预算是如何纳入预算科目的，本文以G省和H市为例，以举例方式将法律规定内容进行直观的演示。

专项债务收入在政府性基金预算收入合计线下反映，省级列入“地方政府债务收入”下对应的科目、市县级列入“地方政府专项债务转贷收入”或“转移性收入”下对应的科目。如表五所示，2017年G省地方政府专项债务收入6910000万元，H市专项债务收入3235003万元。

专项债务还本支出应当在政府性基金预算支出合计线下反映，省级和市县级均列入“债务还本支出”下对应的政府性基金债务还本支出科目。如表五所示，2017年G省地方政府专项债务还本支出6404万元，H市专项债务还本支出874242万元。

专项债务利息、发行费用支出应当在政府性基金预算支出合计线上反映，省级和市县级专项债务利息支出列入“债务付息支出”下对应的科目，发行费用支出均列入“债务发行费用支出”下对应的科目。如表五所示：2017年G省专项债务付息支出682993万元，专项债务发行费用支出12479万元；H市专项债务付息支出42177万元，专项债务发行费用支出1294万元。

表五：专项债预算纳入预算科目示例

G省2017年政府性基金预算收支执行情况（单位：万元）

H市2017年政府性基金预算收支执行情况（单位：万元）

目前地方政府自创的专项债名目繁多，并不局限于法规规定的范围，编制项目投资与收益自平衡的方式也五花八样，项目审批简单，项目论证不充分，存在很多逻辑和合规问题，以下举两个案例说明。

案例一：2019年河南省洛阳市城市轨道交通1号线专项债券2019年河南省洛阳市发行轨道交通1号线专项债券，总计划发行50亿元，分三年发行，2019年发行第1期13亿元，期限为15年。根据披露的信息，项目总投资约亿元，地方财政投资36亿元，配套市场化融资94亿元，专项债融资50亿元。据测算建成后15年票价收入约1亿元。主要收入依靠财政补贴，据测算，15年间政府至少补贴亿元才能够做到投资于收益平衡。为此洛阳市政府下发了《关于印发洛阳市轨道交通发展专项资金管理暂行办法的通知（洛政办（2018）24号））》，文件规定，洛阳市轨道交通项目由地方财政进行前期建设补助，后期票价补贴，由地铁沿线区县政府分摊，各级政府每年从一般公共预算中提取1%，土地出让金收入提取1%，配套费等各项政府收入中提取1%。由此解决专项债券资金自平衡问题。该文件的创新之处在于将基金收入全部调整为专项收入，可以最大限度利用专项债进行配套融资，而通过政府下发文件的形式解决了扩期限资金问题，不必受限于3年预算规划的限制，使得政府可以在15年中持续进行财政补贴，而采用各级政府分摊，提取专项资金的方式则可以将一般公共预算收入、土地出让金收入等各项收入都合法纳入到专项资金里，最后以票价补贴的形式给项目而不是给城投公司，可不认定为隐性债务。该项目规避法律规定的方式比较巧妙，并无明显违规情况，但项目的逻辑和资金自平衡论证仍存在一定的问题。案例二：四川绵阳游仙经济技术开发区（含科技城游仙军民融合产业园）专项债券2019年四川省绵阳市发行10亿元，7年期游仙经济技术开发区（含科技城游仙军民融合产业园）专项债券，根据项目说明，该项目业主为绵阳富乐投资有限公司、绵阳游仙军民融合发展有限责任公司，总投资78亿元，项目资本金48亿，专项债融资30亿，2019年发行第一期10亿，主要内容为“建设安置房、厂房、研发用房、配套商业开发、土地平整、配套市政基础设施建设及征地拆迁补偿”。项目收入来源为园区的专项收入以及土地成本返还和土地收益返还。该专项债的项目中含有商业内容明显违反了专项债的规定，且收入来源直接来自土地出让金分成，也违反了相关法规，存在隐性债务问题。其项目资本金48亿元为地方政府对该片区域多年累积投入的建设资金总和。该项目的逻辑比较混乱，存在各种违规问题。

五、 2019年地方政府专项债政策重大调整

2019年由于经济发展对基建补短板迫切需求与地方政府隐性债务危机日趋严重的矛盾越来越突出，决策层对专项债表现出高度重视，对专项债的相关政策进行了重大调整。

（一）专项债可用于符合条件的重大项目资本金，鼓励金融机构配套市场化融资

2019年6月10日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，对专项债制度做出以下几项重大修订完善：

（1）合理明确金融支持专项债券项目标准。对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

（2）可发行专项债的重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。

（3）积极鼓励金融机构提供配套融资支持。对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

（4）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。地方政府要按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

（5）确保落实到期债务偿还责任。省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

（6）专项债的监管部门进行调整。财政部门及时向当地发展改革、金融管理部门及金融机构提供有关专项债券项目安排信息、存量隐性债务中的必要在建项目信息等。发展改革部门按职责分工做好建设项目审批或核准工作。金融管理部门指导金融机构做好补短板重大项目和有关专项债券项目配套融资工作。

以上内容每个字都非常重要，不仅对以往专项债制度中的漏洞进行了有效封堵，而且大大放开了专项债的使用范围，使得专项债能够最大限度的发挥出其融资功能，支持基建项目建设。以往专项债没有使用领域的规定，也没有对可发债项目进行明确限定，导致专项债成为万能债，导致不规范发行专项债的情况泛滥，产生大量地方政府隐性债务，现在对专项债的使用范围和项目标准进行了详细规定，有效堵住了法规漏洞，使得专项债的发行走向规范化道路。在堵后门的基础上，进一步放开前门，对专项债的市场化配套融资及偿还方式进行详细规定，扩大了专项债的融资功能同时确保有效防范隐性债务产生。

以往对专项债是否可以做项目资本金并没有相关的规定，实践中以专项债做为项目资本金的情况比比皆是，此次明确规定了可以专项债做为项目资本金的项目类型，同样体现“堵后门，开前门”的宗旨。专项债制度的逻辑发生根本转变，从以往的强调资金变为强调项目，债务发行必须对应项目，资金跟项目走，监管体系也随之改变，在地方层面变为发改委管理，从资金条线管理体系变为项目条线管理体系，资金配套更准确，这是专项债制度的巨大进步。

债不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目，进一步扩大专项债可用作项目资本金的范围

途进行了规范，一是根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目；二是将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。

本次会议在《关于做不得用于土地储备和房地产相关领域，也包括棚改，这将对未来土储和棚改产生重大影响。对于专项债用作项目资本金的领域也同样做出了扩大和限制，而且专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例上升到20%左右。

结语

我国专项债制度始于2014年，经过5年快速发展，到2019年发生质的飞跃，意味着专项债未来将成为支持经济发展极为重要的融资工具，专项债发行的规范化程度获得很大的提升，但其发行审核和项目论证仍存在过于简单不够规范的弊端，而且配套市场化融资也缺乏可行的操作细则，这使得专项债引发地方政府隐性债务的风险仍然存在，相信随着专项债的重要性越来越突出，对专项债的监管和规范也一定会越来越严格，希望专项债在未来不仅万能，更要合规，成为支撑基建项目建设真正的融资利器。

（全文完）

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法询金融拟于11月8-10日在重庆、12月13-15日在北京举办“地方政府隐性债务化解及基建投融资模式创新”，邀请地方财政金融、国有城投公司管理层和融资部、银行投行部，公司金融部，资产管理部的人员参加，与共同探讨城投化债与政信业务新思路。

【重庆】地方政府隐性债务化解课程纲要主题一：基础设施与公共服务项目的投资、建设与融资 A老师 11月8日全天

一、地方政府融资方式的变革

1．回顾预算管理制度改革与地方政府性债务管理的政策变化过程

2．分析基础设施与公共服务项目的基本类型与使用财政资金的合法性、合理性

3．分析《政府投资条例》对基础设施与公共服务项目投融资的影响

4．分析政府债务与政府“隐性”债务的含义，以及对基础设施与公共服务项目投融资的影响

二、基础设施与公共服务项目投融资模式分析

1.专项债券项目

（1）说明专项债券的含义、资金性质与发行要求

（2）结合中央与国务院关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的政策，分析使用专项债券资金的项目在实际执行过程中需要关注的事项

（3）“专项债”+金融机构融资模式的可行性与需要关注的事项

2.政府购买服务

（1）政府购买服务方式的来源和含义

（2）政府购买服务项目的合规要点

（3）在87号文发布之后，政府购买服务方式在棚改项目中的应用

（4）根据新的政策动向，分析政府购买棚改服务后续的发展趋势

3.公建公营（直接投资）

（1）说明公建公营模式的操作方式

（2）公建公营模式的应用及其争议点分析

（3）BT和F-EPC模式分析

4.政府和社会资本合作（PPP）

（1）PPP在中国的发展情况与政策沿革情况

（2）结合92号文、10号文，对PPP模式的合规要素、操作要点进行分析

5.其他方式

三、融资平台公司的地位、作用与转型

1．说明政府融资平台的界定

2．分析融资平台公司的转型过程和融资平台公司的转型目标

3．转型中的融资平台公司和转型后的公益类国企在基础设施与公用事业建设中的角色变化

4．退出类融资平台在向金融机构融资过程中的地位

四、金融机构对项目合规性的考察

1．金融机构对项目进行合规性考察的主要内容：融资主体、项目模式、资金来源、还款来源

2．资金来源合规性考察的内容与方式，重点分析项目资本金的认定、债务性资金的认定、名股实债的认定

3．还款来源合规性考察的内容与方式，重点分析在项目现金流涉及财政资金安排的情况下，如何核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性

五、金融机构与产业资本在项目中的合作

1．分析金融机构与产业资本的不同特点

2．分析金融机构参与项目投融资的方式

3．从法律角度分析联合体的组建和联合体各方的责任。并且，分析在联合体组建之后发生联合体解散、一方不出资等特殊情形时的处理

4．项目中标后金融机构的介入方式

5．介入项目之后项目内容变更、项目终止等特殊情形的应对

主题二：城投债交易商协会政策解读 B老师 11月9日全天

一、交易商协会对城建类企业的注册发行工作要求

1、接受注册的基本原则

2、最新信息披露表格修订背景

3、信息披露表格修订主要内容解读

4、城建类企业信息披露表格使用要求

二、预警指标体系分析和解读

1、预警指标体系的作用

2、预警指标体系的主要参数和计算方法

3、高度风险类、一般风险类的判断和应用

4、基础设施行业企业分级及对应处理措施

三、交易商协会审核关注要点解读

1、常见反馈问题透视

2、募集资金用途关注点

3、财务部分常见重点关注科目

4、在建项目、拟建项目关注要点

5、业务合规性问题关注要点

6、涉及土地业务的关注要点

7、对外担保、受限资产等或有事项关注要点

四、新的注册表格体系应用及项目申报

1、新版表格体系的定义和构架

2、新版表格体系使用说明

3、新版表格体系主要变动内容说明

4、过渡期安排

主题三：地方政府隐性债务化解和专项债配套融资途径分析

C老师 11月10日全天

一、当前政策环境和地方政府隐性债务背景

1、当前宏观经济环境分析

2、地方政府平台演化历程和隐性债务产生的背景

3、2014年以来关于地方政府平台公司融资的政策要求和限制

4、《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》政策解读和分析

二、地方政府隐性债务化解方式和案例

1、地方政府违规融资案例分析

（1）2017年1月财政部和审计署发现的违规举债情况

（2）武汉地铁8号线PPP项目违规融资案例分析

（3）湖北黄石经开区财政局违规举债案例

（4）湖南邵阳建投发行中期票据违规用于置换存量债务

2、地方债务分类新口径和隐性债务定义

（1）地方政府隐性债务相关政策分析

（2）新口径下地方政府债务分类

（3）地方政府隐性债务定义和划分

3、存量隐性债务化解方式

（1）财政部提出的政府隐性债务的化解方式

（2）从媒体报道看国务院隐性债务化解政策要求

（3）隐性债务整改的基本原则

（4）国开行隐性债务化解案例

（5）某股份制银行隐性债务置换案例分析

三、专项债配套融资模式分析

1、基础设施投资分类情况

（1）基础设施投资基本概念

（2）基础设施投资项目管理基本流程

2、特定基建领域融资分析

（1）从棚户区改造到旧城改造、城市更新

（2）土地指标流转业务（补充耕地指标和城乡建设用地增减节余指标）

（3）土地一级开发融资

（4）学校、医院等事业单位融资管理要求

3、当前形势下城投企业合规融资途径及关注要点

（1）发行企业债券

（2）采用政府与社会资本合作模式（PPP）

（3）补充流动资金为目的的流动资金贷款或信托贷款

（4）借助施工企业供应链融资

四、城投公司市场化转型途径和方式

1、城投公司市场化转型的基本要求

（1）现有国家政策对城投公司转型的要求

（2）各地政府下发的城投公司转型政策（重庆、湖南、陕西等）

（3）城投公司转型的基本原则

2、城投公司转型方向与案例分析

（1）城投和政府平台整合转型的要求和目标

（2）城投和政府平台整合升级路径（注入经营性资产、引进战投、优化资产结构）

（3）城投企业转型升级案例分析之一——区域内核心平台整合

（4）城投企业转型升级案例分析之二——开发区、园区类平台整合

（5）城投企业转型升级案例分析之三——国有资产管理类平台整合

【北京】地方政府隐性债务化解课程纲要主题一：基础设施与公共服务项目的投资、建设与融资 D老师 12月13日全天

一、融资平台规范发展

1.融资平台的发展脉络

案例1：中国雄安集团

案例2：北京城市副中心投资建设集团有限公司

案例3：田纳西河流域管理局

案例4：纽约新泽西港务局

2.融资平台的主要类别

3.强平台的定位与职责

4.融资平台的能力建设

案例5：汝州市鑫源投资有限公司

案例6：盐城东方投资开发集团有限公司

5.高风险平台的普遍问题

案例7：农六师债券违约风波

6.融资平台的做实做强作规范

案例8：济南市市级投融资平台整合调整方案

案例9：台州市椒江区的融资平台转型发展

7.地方政府的支持和管控

案例10：上海城投集团的发展与转型

案例11：重庆的“1+8”融资平台模式

8.融资平台的风险分析框架

案例12：天房集团的风险事件

二、片区综合开发与TOD

1.片区开发的实施要点

案例13：从大上海计划到新江湾城开发项目

案例14：苏州工业园区的经验

2.TOD的实施要点和步骤

案例15：深圳市福田高铁站枢纽

案例16：深圳市前海综合交通枢纽

案例17：深圳地铁六号线TOD方案

案例18：上海地铁二号线的TOD案例

案例19:华夏幸福嘉善高铁新城PPP项目

3.XOD的典型案例

案例20：纽约中央公园

案例21：杭州市钱江新城与钱江世纪城

4.土地财政的深刻内涵

5.片区开发的实施要点

三、对接保险资金要点

1.保险资金投资概况

(1)保险资金的主要特征

(2)主要投资方式

(3)历年产品注册情况

(4)保险资金的管理机构

(5)保险资金的优势和痛点

(6)主要投资方向

案例22：泰康的大健康战略

2.监管政策与典型案例

(1)债权投资计划

案例23：华泰-中国商飞债权投资计划

案例24：平安-四川发展第二绕城高速公路项目债权投资计划

(2)股权投资计划

案例25：京沪高铁铁路股权投资计划

案例26：人保资产-国家集成电路产业投资基金项目股权投资计划

(3)资产支持计划

案例27：民生通惠-远东赁1号资产支持计划

(4)PPP项目投资

案例28：青岛地铁4号线项目

案例29：太平洋-中建某局债权投资计划

案例30：太平投资呼和浩特地铁项目

案例31：中建建信共享九号城镇化私募投资基金

(5)保险投资基金

案例32：中国保险投资基金

案例33：人保粤东西北振兴基金

案例34：北控国寿水务基金项目

(6)直接股权投资

案例35：部分直接股权投资项目

3.合作要点与展望

(1)推动发展的主要动力

(2)主要发展趋势

(3)主要投资方向

(4)业外机构合作要点

(5)受托人的特征

(6)新时代的新愿景

四、轨道交通PPP项目

1.香港地铁的投资项目

案例36：北京地铁4号线项目与16号线项目

案例37：深圳地铁4号线项目

2.近年的轨道交通PPP项目

案例38：杭绍台高铁项目

案例39：徐州地铁2号线项目

3.轨道交通PPP项目的要点

(1)PPP模式深入推进

(2)地方国有企业深度参与

(3)探索推进存量PPP项目

(4)多元化的政府补贴形式

(5)存在的主要挑战

主题二：城投债交易商协会政策解读F老师 12月14日全天

一、当前政策环境和监管导向

1、中共中央化解地方政府隐性债务的指导精神(详细解读中发27号中隐性债务认定细节及业务操作具体模式）

2、国务院101号文（《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》）及各金融机构和地方政府对当前基建融资的态度

3、《政府投资条例》的解读（特别是政府投资与PPP的关系）

4、解读最新《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》

二、基建投融资创新模式分析

重点讲解如何在合规操作的前提下，对需要政府采用补贴、补助等方式支持可市场化运营的公益性项目的融资模式以及利用专项债券、信用债实施公益类项目的融资模式分析。

三、城投公司市场化转型方式及融资模式分析

重点讲解城投公司转型的基本处理原则、要求及未来业务定位，如何在转型后合规承接政府类相关业务。重点讲解某省融资平台转型文件及操作模式，转型后的项目融资实施方式，以及转型后以社会资本身份参与PPP项目的注意事项。

四、园区开发融资模式分析

重点讲解区域开发政策及相关业务模式操作方向及实施模式，提出以不同模式实施园区开发的不同类型项目的操作方法。

五、答疑及交流