一、概述

1、定义

地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府、计划单列市为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

2、专项债券与一般债券的区别

专项债券与一般债券最大的区别就在于所对应的公益性项目是否有收益，一般债券对应的项目没有收益，其偿债来源是一般公共预算收入，而专项债券对应的项目是有一定收益的，其偿债来源一般是政府性基金或专项收入。

3、相关政策文件

2014年8月，《中华人民共和国预算法》第四章第三十五条规定：2015年起，政府的合规举债途径只有发行地方政府债券。

同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求：剥离地方融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。赋予地方政府依法适度举债的权限，即可发行一般债券及专项债券，并推广使用政府与社会资本合作模式。本文首次提出地方政府可以通过发行专项债券为有一定收益的公益性事业发展类并确需政府拒接专项债务的项目融资，且需以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2015年3月，财政部发布《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（财预〔2015〕32号），对专项债券的预算管理进行了具体的规定。

2016年11月，财政部发布《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号)，规范了地方政府专项债务预算管理。

2017年5月，财政部、国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），推出了土地储备专项债券。

2017年6月，财政部发布《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），对项目收益专项债进行明确解释，鼓励试点发展两大领域重点项目。

2017年6月，财政部、交通运输部联合发布《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号），推出了收费公路专项债券。

2018年2月，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），稳步推进地方政府专项债管理改革。

2018年3月，财政部、住房城乡建设部联合发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），推出了棚户区改造专项债券。

2018年5月，财政部发布《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号），制定标准化发行流程。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），对项目收益专项债制度做出重大修订。

4、重点支持领域

目前专项债券重点支持的领域包括：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、公共卫生和应急医疗项目、老旧小区改造项目。

不能发行专项债券的情况包括：使用政府债券偿还存量债务，经常性支出：工资、补贴等，企业投资的产业项目等非公益性项目，无收益或收益不足以覆盖债券还本付息的项目，不能对应形成政府资产的非资产性项目，土地储备项目、与房地产项目。

二、项目发行

1、发行条件

（1）符合国家重点投向领域

（2）优先支持省委、省政府确定的重点片区、重点项目

（3）优先支持已批复的在建、新建项目

（4）收益与融资平衡，制定“两书一案”，即项目收益与融资自求平衡方案、财务审核报告、法律意见书。

2、披露文件

项目预期收益与融资自求平衡实施方案、财务审核报告、法律意见书、募投项目情况表、信用评级报告、项目信息披露表及信息披露文件等。

3、申报流程

（1）部门上报

市县各行业主管部门筛选具体项目，准备材料：项目批复、可行性研究报告、“两书一案”（项目预期收益与融资自求平衡实施方案、财务审核报告、法律意见书）。

（2）汇总审核

财政局、发展改革委组织申报项目，经政府批准后，通过财政局“政府债务管理系统项目库”和发展改革委“国家重点项目库”上报省财政厅、省发改委。省财政厅组建项目评审专家库，依据省发改委提供的项目清单进行复核，提出申报额度。

（3）联合上报

省财政厅、省发改委将需求报送财政部、国家发改委。

（4）国家分配

国家发改委审核项目后报送财政部，财政部复核后，下达匹配债务限额。

（5）省厅下达

收到财政部下达的债务限额后，省财政厅统筹考虑各地综合财力、债务风险及重点项目等因素，提出全省专项债券分配方案，报省政府批准后下达市县；市县将债务限额编入年初预算或预算调整方案。

（6）组织发行

市县向省财政厅报送政府债券代发申请，省厅在中债登网站进行项目信息披露，组织银行、券商等金融机构在中债登、上交所、深交所等发行场所认购债券金额。

（7）下达资金

省财政厅履行债券资金转贷程序，通过财政国库将资金下达市县，用于项目实施。

4、两书一案编制

（1）项目预期收益与融资自求平衡实施方案

主要内容包括：

a、区域介绍

主要包括项目地理位置、项目地区发展情况、项目地区发展目标即五年规划等、项目地区发展规划及财政经济数据等。

b、项目基本信息

包括项目名称、建设内容、实施机构、项目总投资、项目建设期、项目建设地点及批复文件等信息。

c、项目经济效益与社会效益分析

d、项目投资估算及资金筹措方式

e、项目预期经营性收入与付现成本及相关税金及附加预测

f、项目净收益与融资还本付息情况

g、项目潜在风险评估

h、项目还款保障措施

i、主管部门责任

（2）财务审核报告

主要内容包括：

a、项目基本情况

b、项目融资情况

c、项目可偿债收益与本息覆盖情况

d、专项债券发行计划

e、项目收益与现金流入预测假设等编制基础

f、项目经营性收入及付现成本与相关税金及附加情况描述

g、还本付息情况

项目预测利率取发行月份上月相同待偿期国债收益率算数平均值上浮20%或30%确定。

h、灵敏性分析

（3）法律意见书

主要内容包括：

a、释义及说明

b、本次发行专项债券信息

简述本次专项债券发行的概要情况，包括发行主体、项目业主、发行金额、发行期限、募资用途及还款来源等。

c、本次发行专项债券对应的投资项目信息

披露本次发行资金所投资项目的基本情况，包括项目实施主体及项目建设基本情况。

d、项目融资与收益平衡

主要披露项目总投资、资金筹措渠道、项目资本金来源、债券发行计划、偿还资金来源等情况，对项目收益与融资平衡情况进行法律分析。

e、发行文件及有关机构

披露本次发行相关文件，包括《xx项目预期收益与融资自求平衡实施方案》《xx项目专项审核报告》《xx项目信用评级报告》等的主要内容，并对相关中介机构是否具有提供本次债券发行中介服务的资质发表意见。

f、项目风险及应对措施

根据项目实际情况，披露可能影响本次债券项目收益和融资平衡结果的风险因素，并披露相关的应对措施和风险控制措施。

g、结论性意见

对本次发行的合法合规性发表整体性结论。当然，核心是本次专项债券具有偿还计划和稳定的资金偿还来源，具有偿债保障措施，满足项目收益与融资自求平衡的要求。

5、项目发行利率确定

专项债券采用单一价格荷兰式招标方式，标的为利率，全场最高中标利率为本批各期债券的票面利率。

三、项目合规性审查

1、立项主体

专项债项目立项主体一般为政府委办局，形成的资产属于政府；立项主体如果是平台公司则尽量选择代建的形式，资产依然属于政府。

2、项目资本金比例

专项债券可用作重大项目资本金的比例从此前的20%提至25%。

3、专项债券用作资本金

打破了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）文对项目资本金不得为债务性资金的严格限制。以省级为单位，单批次发行的25%的专项债券可用作项目资本金。

4、配套市场化融资

债贷组合的前提条件是，项目收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入。

5、资金覆盖倍数

项目总收益能够覆盖举借债券之本息，并有1.1以上覆盖倍数（财政部指导意见是不低于1.1倍，以此为基础，各地要求不尽相同，可能高于1.1）。