导读

小编最近受邀参加政府部门组织的招投标领域突出问题整治，在与很多专业人士的接触中就关心的问题充分交流探讨，用中美贸易谈判的说法就是“坦诚而富有建设性的沟通，有些领域达成共识，但在一些问题上还存在分歧”，于是小编把自己的看法在此表达，不代表e招标学苑观点。

招标投标活动的管理一直受到各级政府高度重视，各级巡视组是凡巡视必查招投标，凡查招投标必出通报，那是因为各行业监督部门碌碌无为吗？并不是！他们也是呕心沥血，各种红头文件层出不穷，各种方法手段轮番上阵，为何病情久治不愈呢？

小编认为招投标领域腐败问题多发的原因在没有管住权力之手，政府和市场的边界不清；不规范问题多发的原因在于招投标机制的扭曲，过于强调程序的公平，而忽视了对质量、经济效益的追求，以程序的公平掩盖非法目的；履约问题多发的原因在于权责利不统一，谁中标的问题上招标人说不上话，而是评委说了算，由此陷入项目失败而无人担责的怪圈。

因此，无论是招标投标领域改革，还是《招标投标法》的修订，不能解决上述三个问题，形势将难以改观。

关于权力的边界问题曾被社会各界关注，“闲不住的手在市场怀里乱摸”理论流传甚广。政府和市场的关系问题，近年来逐渐被高层重视，在新的社会经济发展阶段作出了重大的定性，并通过放管服等政策要求贯彻落实。招投标领域改革和体制建设的最根本指导思想也必须处理好政府和市场的关系。对于招投标领域的腐败，让权力插不上手才能治本。

01

政府职能的定位问题

党的十四大提出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，但是随着社会经济的发展，市场的这个基础性作用与国家宏观调控的关系经常被混淆和滥用，“看得见的手”经常变成“闲不住的手”取代“看不见的手”发挥作用，造成市场机制失调。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，进一步明晰了政府和市场的区别和重点，从“基础性作用”到“决定性作用”的转变，是重大的观念转变，有利于转变政府职能，有利于抑制腐败现象。

招标投标是社会主义市场经济体制的重要组成部分，是发挥市场配置资源决定性作用、提升资源配置质量和效率的重要手段，同样也存在如何处理政府和市场的关系，即明确在招投标活动中政府的职责和市场主体的权利。

从国家层面在招投标领域的一系列动作来看，正处于从大包大揽的“管”向有序退出的“放”转变，比如必须招标的项目从所有涉及公众利益、公共安全的工程建设项目到社会投资的房屋建筑工程可以自主选择发包方式的变化；从事前审批向事中事后监管转变，比如全面取消招标师职业资格、全面取消招标投标各行业代理资质等动作，减少行政审批、为市场要素有序流动降低门槛，同时要求对失信主体联合惩戒，加强对招标投标各类市场主体行为的行为监管和责任追究；从行政监督向社会监督转变，比如坚持招投标信息公开和信用评价结果公开，更多依靠各类市场主体和社会公众监督，及时发现招标投标违法违规行为，以信息公开和信用惩戒相结合，把“少数人监管多数人”变成“多数人监督少数人”，把“外行人监管内行人”变成“内行人监督内行人”，提升监管效率。

在市场起决定性作用的同时，政府的职能是创造公平正义的市场环境，在市场主体无法发挥作用的时机和领域填补空白，主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，防范市场失灵，这是更好发挥政府作用的核心要义。具体到招投标领域，政府的职责是制定公平合理的制度规则，维护包括招标人、投标人、评标专家在内的各类市场主体合法权利，严厉惩处违法违规和失信行为。

02

招投标的根本目的问题

目前招标投标领域很大的一个问题是招投标程序很规范，但合同价并不低，有的项目当时没有问题但几年后腐败暴露出来，质量安全问题不断发生，很多情况是过程公平公正了，但结果没有履行好。

《招标投标法》第一条指出，为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法。这一条说明了，《招标投标法》的立法目的包括四点：规范招标投标活动、提高经济效益、保证项目质量、保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益。

实际招投标管理中过于追求程序，而忽视了招投标机制的其它三个目的，这使得招投标管理走向了一个极端，故而出现了很多啼笑皆非的现象，比如全国多地实行的抽签摇号确定中标人，表面确实是公平了，中标机会均等，但在没有竞争的情况下招标人的经济效益如何保证？比如有的城市为了治理招标代理不规范的问题，改为统一由政府设立的交易中心代理招标业务，违法剥夺了招标人自由选择招标代理的合法权益，“裁判员”又直接上场变成“运动员”。

2018年国家发改委印发的《必须招标的工程项目规定》将必须招标的项目规模标准提高了一倍，而且删除了原3号令中“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围”的规定，明确全国适用统一规则，各地不得另行调整。小编认为此举正是为了解决现实中公平与效率的问题，各地政府对依法必须招标的范围层层加码无限扩大，国家规定100万以上必须招标，省里就规定50万以上必须招标，市里就规定20万以上必须招标，到最后买一台电风扇都得招标，导致价格更高，但确实是招标的结果，谁都不可否认。

因此，在招标投标领域体制建设和问题治理中既要保证程序公平正义，又要保证结果合理有效，不能偏离初衷，不可偏废、不可极端。

03

权责利统一问题

招投标领域另一个突出问题是中标人是谁说了算的问题。政府投资项目，招标人到底是政府还是项目法人？ 

早在1996年，原国家计委为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，明确由项目总经理组织工程设计、施工监理、施工队伍和设备材料采购的招标工作，编制和确定招标方案、标底、评标标准，评选和确定投、中标单位。政府投资的项目，可以由政府负责组建项目法人董事会，聘任项目总经理。此时，对项目建设运营全过程负责的是项目法人并不是政府，更不是市长或省长。

招投标领域权责利不统一的现象非常突出，尤其是政府投资项目，政府部门为了程序的公平，往往剥夺了项目法人的权利，招标文件模板由政府制定，评审因素和分值范围由政府确定，评标专家库由政府建设和管理，业主代表不得参加评标，整个招投标过程中招标人没法参与，导致了谁中标由专家说了算，招标人不仅说了不算还没有说话的机会。由招标人说了算，会产生腐败，如果换成由评委说了算，评委是否就能避免内幕交易吗？据小编所知，投标人能定期组织某专业的评委聚会，在此情况下，随机抽取评委真的有用吗？短信通知中不告诉评委评哪个项目真的有用吗？

落实项目法人制，并不是说招标人就不会腐败，从两害相权取其轻的角度来说，招标人做主比起评委和投标人串通危害小得多，一是从机制上对招标人有压力，他不能推卸责任；二是大多数招标人还是想把项目做好，但如果由评委说了算，由此必然产生业主管不了施工方等一系列问题，项目的质量、工期、效益就无从谈起。而中标人不是招标人选择的，导致责任没人承担。

因此，招投标领域改革和体制建设既要追求公平正义又要保障项目法人的权利，政府投资的项目应区别所有权和经营权，定位于将所有权管好，把经营权放开。建立权、责、利统一的机制，坚持以程序为手段、以结果为导向，在法律框架内形成“谁决策谁担责”和“终身责任制”的共识，改变目前“评委决策、无人担责”的现状。

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