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特别说明：本释义仅供学习之用，内容的有效性请读者斟酌。

中华人民共和国行政处罚法

第二十五条  两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。

对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。

释义

本条是关于共同管辖、管辖争议处理的规定。

一、两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖

本条第1款规定了共同管辖处理，即两个以上行政机关对行政处罚案件都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。一般情况下，行政处罚案件只有一个行政机关有管辖权，实践中有的行政处罚案件，会存在两个以上行政机关都有管辖权的情况，形成了共同管辖。

实践中对行政处罚案件共同管辖处理已有相关规定，有的规定由最先立案的行政机关管辖，比如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第11条规定，对当事人的同一违法行为，两个以上市场监督管理部门都有管辖权的，由先立案的市场监督管理部门管辖。北京市人民政府2018年修改后的《北京市实施行政处罚程序若干规定》第3条第2款中规定，对当事人的同一违法行为，根据不同法律、法规、规章规定，两个以上的行政机关都有管辖权的，应当由先立案的行政机关管辖。有的规定由最先受理的行政机关管辖，比如公安部2018年修改后的《公安机关办理行政案件程序规定》第14条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。有的规定由最先发现的行政机关管辖，比如《环境行政处罚办法》第18条规定，两个以上环境保护主管部门都有管辖权的环境行政处罚案件，由最先发现或者最先接到举报的环境保护主管部门管辖。

本条在总结实践经验的基础上，根据各方面意见，明确规定两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。关于立案，根据本法第54条第2款规定，符合立案标准的行政处罚案件，行政机关应当及时立案。

二、对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖

一般情况下，根据本法和有关法律、行政法规、部门规章等的规定，行政处罚案件管辖是明确的，实践中有的行政处罚案件，会因为行政机关职责不清或者交叉、受利益驱动推诿或者争夺等原因，发生管辖争议。本条对管辖争议处理规定了两种方式：一是行政机关对管辖发生争议的，先协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。二是行政机关对管辖发生争议的，直接由共同的上一级行政机关指定管辖。所谓共同的上一级行政机关，是指共同上级中的第一级，比如县级人民政府所属两个部门对管辖发生争议，县级人民政府是共同的上一级行政机关；设区的市不同县级人民政府市场监管部门对管辖权发生争议，设区的市人民政府市场监管部门是共同的上一级行政机关。

实践中对行政处罚案件管辖争议处理已有相关规定，比如《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第12条规定，两个以上市场监督管理部门因管辖权发生争议的，应当自发生争议之日起七个工作日内协商解决；协商不成的，报请共同的上一级市场监督管理部门指定管辖。《福建省行政执法条例》第17条规定，行政执法机关之间发生行政执法管辖争议的，依法协商解决；协商不一致的，提请共同的上一级行政机关决定。

来源：《中华人民共和国行政处罚法释义》许安标：第十四届全国人大常委会委员、宪法和法律委员会委员，全国人大常委会法工委副主任 2021年，中国民主法制出版社。

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