中华人民共和国行政处罚法

第十六条 除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚。

释义

本条是关于其他规范性文件无权设定行政处罚的禁止规定。

按照立法法规定，我国立法形式包括法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章。在1996年制定本法时，确定了不同位阶的法律规范有不同行政处罚设定权限的制度。为了确保这一制度落到实处，本条从“不得设定”的角度，作了禁止性规定，进一步明确不属于立法形式的其他规范性文件不得设定行政处罚。修改前的本法第14条规定：“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”本次修改作了简化处理。

其他规范性文件，俗称红头文件，是指有权机关依照法定权限、程序制定并公布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。在实践中，其他规范性文件是有权机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益。主要表现形式为：一是国务院除行政法规、决定、命令以外的其他规范性文件，如通知、通告、批复、会议纪要等。二是国务院各部委除规章以外的其他规范性文件。三是省、自治区、直辖市人大及其常委会和设区的市人大及其常委会除地方性法规以外的其他规范性文件。四是省、自治区、直辖市和设区的市人民政府及其部门除规章以外的其他规范性文件。五是没有地方性法规和地方政府规章制定权的县(市)、市辖区、乡镇街道人大和政府的规范性文件。此外，村委会、居委会、各种社会组织、企业事业单位等制定的文件也不得设定行政处罚。凡是以上各种规范性文件或者其他文件设定了行政处罚，公民、法人和其他组织有权拒绝接受行政处罚，并有权提出纠正意见或者向有关国家机关检举控告。

实践中有一类特殊情况，一些社会团体、行业协会根据法律法规授权，按照章程对成员进行处罚。如体育法规定，在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团罚、惩戒措施的法律性质，尚有不同认识。从加强对社会团体、行业协会监督，以及法律关系属于管理与被管理关系等角度看，似应将这些处罚、惩戒措施作为行政处罚行为对待。如果作为行政处罚行为，相关章程、行业规范和惩戒规则，按照法律授权，设定了行政处罚，应当视为本条规定的例外情形。

本法实施二十多年来，其他规范性文件不得设定行政处罚的观念已经深入人心，很好地解决了乱设、滥设问题。本次修法保留了原有规定，严格行政处罚设定权的指导思想没有发生变化。实践中，2018年国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确要求，严禁越权发文，行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或增加其义务。同时，要求全面推行行政规范性文件合法性审核机制，严格审核是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制等事项。

中华人民共和国行政处罚法

第十七条   行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

释义

本条是关于行政处罚实施机关的规定。

一、行政机关的范围

我国行政机关分为国家行政机关和地方行政机关。根据宪法第85条规定：中华人民共和国国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。宪法第105条规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，地方各级人民政府依法行使行政职权。国务院由国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院直属事业单位组成。地方行政机关一般包括省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府和乡镇人民政府。因此，在我国，行政处罚权一般由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署、具有行政管理职能的直属机构和地方各级人民政府及其组成部门行使。

同时，根据相关机构改革精神，一些行政机关以外的主体也具有了行政处罚权。根据《深化党和国家机构改革方案》,国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部，中央宣传部对外分别加挂国家新闻出版署(国家版权局)、国家电影局牌子；国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子。根据海警法，人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责。本法第24条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。因此，本条规定的行政机关是广义概念，还包括依法具有行政处罚权的其他机关和街道办事处。

二、行政机关实施行政处罚的条件

行政处罚作为行政机关实现行政管理目标的强制性手段，是行政机关的法定职权，应当由行政机关实施。但是，并不是所有的行政机关都具有行政处罚权，也并不是所有具有行政处罚权的行政机关可以任意实施行政处罚，行政处罚应当由法定的行政机关在法定权限内实施，这一规定是行政处罚法定原则的一个重要体现。行政机关实施行政处罚必须符合三个重要条件：

一是必须是具有外部行政管理职能的行政机关。行政管理职能可以分为内部行政管理职能和外部行政管理职能。内部行政管理是指基于隶属关系对行政机关系统内部的人员和事务实施管理，其主要职责是保障和监督行政机关更好地履行外部行政管理职能，管理对象是行政机关及其公务员。如各级人民政府的办公机构、人事机构、事务机构、咨询机构等履行的职能。外部行政管理是指依据法律的授权代表国家对公民、法人或者其他组织实施的行政管理。行政处罚是对公民、法人或者其他组织实施的惩戒，属于外部行政行为，因此，实施行政处罚的主体必须是具有外部行政管理职能的行政机关，只有内部行政管理职能的机关不能行使。

二是必须依法取得特定的行政处罚权。外部行政机关虽然享有管理社会事务的职权，但并不必然享有行政处罚权。行政处罚权必须经法律、法规、规章特别授予。也就是说，就某一项具体的行政处罚权而言，必须要有明确的授权某一主体实施的法律依据，该行政机关才享有相应的行政处罚权。

三是必须在法定职权范围内实施。行政机关行使行政处罚权，必须在法律规定的职权范围内实施，包括职能权限和管辖权限。如本法第18条第3款规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。第22条中规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。第23条中规定，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。根据第24条的规定，乡镇人民政府、街道办事处经省、自治区、直辖市决定，可以行使相关行政处罚权。第25条第1款规定，两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。

中华人民共和国行政处罚法

第十八条   国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。

释义

本条是关于综合行政执法的规定。

一、关于增加综合行政执法规定的重要意义

改革开放初期，为了解决计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，开展了包括将一级政府集中控制的各种管理权交给所属各职能部门的行政改革，逐步形成了行政管理职能的分工以“条条”为主，法律、法规对行政处罚的授权具体到县级以上政府相应职能部门的分散型行政处罚体制。据统计，截止到2021年1月，现行有效的法律有275部，其中170多部法律规定了由相关行政部门行使行政处罚权，目前53个行使对外行政职权的国务院组成部门和机构，其部门系统均具有行政处罚权。分散型行政处罚体制是历史的产物，在较长一段时间内，对推进依法行政发挥了积极作用。随着社会经济发展，行政执法承担的任务越来越多，分工越来越细，其弊端日益显现，如行政执法机构林立，不仅各部门各自成立行政执法机构，有些部门内部成立了多个行政执法机构，不符合精简原则；执法力量的分散，行政执法人员数量庞大，但分配到各级各类政府部门后，执法力量薄弱成为普遍现象，授权、委托大量出现，行政执法辅助人员越来越多，成为依法行政的“短板”;职责交叉重复，对一项违法行为，多个部门从不同环节和不同角度均有处罚权，容易出现有利争着罚，无利都不管，造成多头执法、重复执法、选择性执法、执法不作为，同时法条竞合情形非常普遍，给行政处罚带来技术难题；执法“真空”现象时有发生，分工过细、分部门实施造成诸多行政管理“交界处”违法没人管，老百姓求助无门。对此，党的十八届四中全会决定专门指出，“执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”。有领导同志撰文提出，“从目前情况看，现行行政执法体制在加强和改进事中事后监管方面，还存在诸多薄弱环节，主要是多头执法、重复执法，权责脱节、争权诿责，力量分散、监管不到位现象较为突出。”

为了解决分散型行政处罚体制的弊端，我国从上而下推行行政处罚权集中改革，可以分为三个阶段：第一阶段(1996年—2002年)相对集中行政处罚权改革。1996年3月17日本法颁布后，国务院第一时间部署相对集中行政处罚权改革，并先后3次专门发文予以推动，此项改革成果主要为成立了城市管理部门，集中行使其他部门有关城市管理方面的部分行政处罚权。，并明确“相对集中行政处罚权工作与综合行政执法试点工作要统一起来，已经进行相对集中行政处罚权试点的地方，要注意总结经验，条件成熟时，要按照清理行政执法队伍、实行综合行政执法的原则和要求进行安排和部署。已经确定实行综合行政执法试点的地方，不再单独进行相对集中行政处罚工作。”党的十八大以来，党中央、国务院全面推进综合行政执法体制改革，综合行政执法改革进入“快车道”。党的十八届三中、四中全会决定，党的十九届三中、四中全会决定都明确提出“推进综合执法，继续探索实行跨领域跨部门综合执法”。2018年底开始，有关方面先后印发了市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、应急管理、农业领域综合行政执法改革的指导意见，明确时间表和路线图。本法修改增加综合行政执法制度，及时巩固来之不易的重大改革成果，有力推动这项改革不断深入推进，对于解决分散型行政处罚体制的弊端具有重要的实践意义。

面对分散型行政处罚体制的弊端，以及相对集中行政处罚权改革的经验理论界对我国实行什么样的行政处罚体制进行了探讨。有一种意见认为应当对行政机关独揽处罚权的基本格局予以适当的变革，在着力从现行的行政体制内部寻求出路的同时，要推进行政处罚的司法化进程，赋予法院享有部分行政处罚权，推动行政处罚体制由“一元制”向“二元制”转变。本次修改明确综合行政执法，指明了我国行政处罚体制自我完善、自我发展的方向，实行完全不同于西方国家以法院制裁、以轻罪论处为主的行政处罚体制理论，对于构建具有中国特色的行政处罚体制理论具有重要意义。另外，在本法中明确综合行政执法，完成了探索构建保障宪法实施、畅通法律间衔接的理论创新。宪法第89条中规定，国务院的职权包括“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;第107条中规定，县级以上地方人民政府管理本行政区域内的各项工作。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第64条中规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。根据宪法和地方组织法上述规定，国务院、地方各级人民政府有权具体划分本级及下级政府部门的职权。同时，有关单行法律、行政法规规定了具体的行政处罚实施主体。这就需要在宪法、地方组织法规定与单行法律、行政法规规定之间架起一座桥梁，来保障宪法实施、法律体系内部的协调。综合行政执法有中央层面的顶层设计，既遵循了宪法和地方组织法的政府权力规定，又立足于有关单行法律、行政法规的现状，在保障宪法实施与依法行政之间提供了理论支撑，较好地解决了宪法、组织法与行政法之间的有效衔接问题。

二、关于综合行政执法的范围

综合行政执法制度内容丰富，可以包括在哪些领域实施、综合哪些权力、以谁的名义执法、由谁来承担责任、原监管机关与综合行政执法机关之间的关系等诸多问题。在本法修改过程中，各方面提出了诸多意见和建议。有些部门提出应当突出跨领域跨部门综合行政执法，有的地方提出已经开始探索县域设置一支综合行政执法队伍统一执法，有些常委委员提出应当在一级政府设立统一的行政处罚委员会集中行使行政处罚权。有的部门提出在明确相对集中行政处罚权的同时，应当将与实施该行政处罚相关的行政检查权、行政强制权同时集中。有的部门和学者提出应当遵循行政主体理论，以综合行政执法机构所隶属的行政机关名义实施行政处罚，并承担相应法律责任，不得以综合行政执法机构名义实施行政处罚。有的常委会组成人员和学者提出，应当理顺原监管机关与综合行政执法机关之间的关系，原监管机关保留行政管理职能，综合行政执法机关实施行政执法职能，两个行政机关之间应当建立行政协助、信息共享机制。以上这些意见建议都属于如何完善综合行政执法制度的具体内容。考虑到我国行政处罚体制正处于变动之中，由原来分散型为主、综合型为辅，转变为分散型与综合型并存，并逐步向综合型为主发展的阶段，综合行政执法制度具体操作性内容还有待进一步实践和探索，同时推进综合行政执法改革、建立综合型行政处罚体制的核心任务是打破部门分割和各自为政，是行政领域的一场深刻变革，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，其涉及面、影响力均超出行政执法制度本身，具有很强的政治性、复杂性，因此本次修改对综合行政执法制度只作了框架性规定，明确推行建立综合行政执法制度，指明行政执法改革方向。

本条明确列出的7个领域是目前已经实施综合行政执法的领域，其后还有一个“等”字。也就是说，本条规定并没有固化、限制综合行政执法的实施领域。一是本条没有列明的其他领域，随着实践的发展，也可以实行综合行政执法。二是本条所列明部门、领域并无固化之意，地方可以根据本地实际情况进行更高程度的综合性调整。三是本条明确的综合是多种形态的，既有跨部门跨领域，也有本部门内综合，如城市管理是跨领域的，文化市场是跨部门的生态环境是跨领域跨部门的，市场监管、交通运输、应急管理、农业是在本部门内综合，因此本条蕴含着综合行政执法的多种形态。

三、关于综合行政执法制度的要求和实现途径

本条第1款规定了国家推行建立综合行政执法制度，这是制度建设层面的内容，带有整体性、制度性特点。今后行政领域改革、单行法律制定均应遵循，作出专门安排。

第2款规定了综合行政执法制度中行政处罚权转移的实现方式，在法律法规尚未对综合行政执法作出专门安排的情况下，本款提供了行政处罚权由单行法律规定的政府部门转移给其他政府部门的途径，即由国务院或者省级人民政府作出决定，由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。需要指出的是，考虑到职权法定原则，在综合行政执法的框架内，通过国务院或者省级人民政府作出决定的方式，实现行政处罚权转移和相对集中。

四、关于限制人身自由行政处罚权的实施主体

我国历来重视对公民人身自由的保护，宪法明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”立法法规定，限制人身自由的处罚和强制是法律保留事项。本法也明确规定法律可以设定限制人身自由的行政处罚，法规、规章均无权设定。同时，本法明确规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，其他行政机关无权行使。本次修改增加了法律规定的其他机关也可以实施限制人身自由行政处罚，主要考虑是法律之间的衔接。需要指出的是，目前国家安全机关实施的特殊领域的限制人身自由行政处罚权，本质上仍属于警察权，海警机构是在海上实施公安机关的行政处罚权，因此限制人身自由的行政处罚属于警察权范畴的定性没有改变，并无实质扩大限制人身自由行政处罚权实施主体之义，这一点其他法律在制定修改时应当予以遵循。

来源：《中华人民共和国行政处罚法释义》许安标：第十四届全国人大常委会委员、宪法和法律委员会委员，全国人大常委会法工委副主任 2021年，中国民主法制出版社。

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